Q&A：中国蓬勃发展的电动汽车产业引起的“贸易战”争论

§ 中国电动汽车为何发展如此迅速？

中国电动汽车产业正在蓬勃发展。根据中国汽车工业协会的数据，2018年，中国电动汽车产量仅为127万辆，但仅2023年10月一个月的产量就达到了280万辆。

电动汽车产量的激增与中国政府推动该产业发展的国家战略，有着明显的联系。

根据国际清洁交通理事会（International Council on Clean Transportation）和中国电动汽车百人会的联合报告，在1990年代和2000年代初，中国的决策者普遍认识到，尽管中国对汽车的需求不断增长，但国内汽车制造商却落后于国外同行。决策者认为，若要在该行业站稳脚跟，需要在电动汽车领域成为早期创新者。

在第十个“科技教育发展专项规划”（2001年至2005年的一项高层发展计划）中，锂离子电池和电动汽车被确认为新的发展“重点专项”。

这种热情与2000年代初北京希望在更广泛的领域推动中国在2020年前成为“创新型国家”的目标不谋而合。

2008年和2009年，一些地方政府开始在全国范围内推广电动公交车，并批量采购电动车来取代内燃机为动力的公共汽车。合肥和常州等城市为电动汽车购买者上牌提供了便利，使电动汽车对消费者更具吸引力。

与此同时，国际竞争与合作也促进了中国电动汽车的崛起。美国智库战略与国际研究中心（CSIS）2023年在一份报告中指出，一些中国电动汽车制造商收购了西方品牌，并利用这些西方品牌已建立的声誉提高其市占率。例如，国企上汽集团收购了英国品牌“MG”，吉利与福特（Ford）达成协议收购了沃尔沃（Volvo）。

与此同时，这些中国公司也为西方合作伙伴提供了一些关键技术。

近年来，激烈的竞争也促使中国企业不断创新，开发电动车电池等前沿技术。

虽然中国在全球电动汽车行业的主导地位已显而易见，但对于该国如何做到这一点，却众说纷纭。绿色和平（Greenpeace）组织东亚全球政策顾问姚喆告诉Carbon Brief，“中国人认为（其成功）是‘市场’的结果”，而美国和欧盟则认为应归功于“政府刺激”。

“中国的电动车行业在电池技术和降低制造成本方面取得了重大进展。同样重要的是，中国消费者对电动汽车有更高的偏好。”她说。

尽管如此，姚喆承认，包括补贴在内的资金支持助力中国电动汽车行业 “创造规模经济”，这“对早期阶段的清洁技术非常重要”。

§ 中国电动汽车获得了多少补贴？

政府为电动汽车产业提供资金支持并不罕见。 例如，英国曾宣布提供方4900万英镑的政府资金支持“车辆低碳排放技术的开发”。

但中国的支持规模非常大，包括对生产商的直接和间接补贴、对消费者的“国家购置补贴”，以及其他支持。

根据战略与国际研究中心的计算，2009年至2023年间，北京至少投入了2308亿美元用于支持该行业。该机构称，这一数字只是保守估计，因为它未纳入某些类型的政策支持。

据战略与国际研究中心的报告，其中约607亿美元是在2009年至2017年间发放的，当时该行业“刚刚起步”。这部分资金以直接补贴的形式发放，包括电动汽车零部件和材料研发的补贴，以及在某些情况下直接投资电动汽车公司。

然而，不包括地方支持在内的直接补贴总额在过去五年中增长了近两倍。根据该中心的数据，2018年，电动汽车行业补贴总额为174亿美元，到2023年，补贴总额飙升至453亿美元。

与此同时，政府也对该行业提供了“间接”支持。由于电动车制造商被视为 “高科技公司”，因此适用较低的企业税率。作为“战略意义重大的行业”，它们可以获得低息贷款以及低成本的土地和电力。

上个月，中国国家发改委发布了一项新政策，提高对“报废更新”购买电动汽车的车主的补贴。报废燃油乘用车的车主可获得2万元人民币（合2766美元）的补贴。

中国国家气候变化专家委员会副主任委员潘家华教授今年早些时候告诉 Carbon Brief，中国将电动汽车补贴视为发展新兴产业的“自然”方法。

“（一个行业）就像一棵植物——在它还是一粒种子时，你需要照顾它。但当它生长成熟后，就可以自立并具有竞争力。”他说。

2023年，中国中央政府取消了被称为“国家购置补贴”的电动汽车购买预付补贴，这一补贴项目占2022年补贴总额的20%左右。

然而，即便国家购置补贴被取消，但2023年的补贴总额仍保持稳定，如上图所示。

这是因为，随着市场的蓬勃发展，购买电动汽车和燃料电池汽车（尽管后者的金额小得多）的购置税减免额激增，抵消了终止的购买补贴金额。如上图所示，2023年向新能源汽车提供的补贴总额（453亿美元）仅比2022年（458亿美元）低1%。

虽然自2018年以来补贴的绝对值有所增加，但同期新能源汽车总销量的增速要快得多，这意味着补贴目前在新能源汽车销售额中所占的份额要小得多。

由于购置税减免，如果销量继续激增，补贴总额可能会继续创下新高。（购置税减免政策预计将于2027年逐步取消）。

墨卡托中国研究所（MERICS）的首席经济分析师甘杰克（Jacob Gunter）告诉Carbon Brief，虽然中央政府对电动汽车的补贴现在“大部分已取消”，但仍有包括税收抵免和低息贷款在内的间接支持。

§ 中国电动汽车的销量有多少？

得益于中国政府的政策和补贴支持，中国电动汽车销量迅速增长。

根据行业协会中国乘联会的数据，2024年7月，新能源汽车在中国汽车销量中的占比超过51%，同比增长近37%。

如下图所示，新能源汽车（蓝色）的销量增长迅速，上个月已超过内燃机汽车（灰色）。

根据国际能源署的数据，在2023年，中国销售了全球约60%的电动汽车。与此同时，中国消费者购买新能源汽车的价格也创下新低。

根据国家发改委的数据，与1月份相比，中国4月的新能源汽车价格下降了5%至10%，至每辆1.8万至29.99万元（2479至4.13万美元）。

美国咨询公司荣鼎集团（Rhodium Group）高级分析师格雷戈尔·塞巴斯蒂安（Gregor Sebastian）告诉Carbon Brief，为吸引国内消费者，中国的电动汽车正以“极低的价格”出售，但国内市场“能够吸纳”的电动汽车数量有限。

塞巴斯蒂安补充称，电动汽车制造商的下一步是“需要找到（海外）市场来出口”。 

根据中国海关数据（如下图所示），自2019年以来的五年间，中国电动汽车出口额（粗红）增长了160倍。

2022年，所有乘用车出口额（细蓝）超过了所有乘用车进口额（粗蓝）。相比之下，电动汽车（细红）和所有乘用车（粗蓝）的进口额均持平。

下图显示了中国出口电动汽车的主要目的地。累计来看，自2019年以来，英国（红色）进口的中国电动汽车比其他任何国家都多，但欧盟作为一个整体进口额更大（深蓝）。据彭博社报道，今年6月，中国生产的电动汽车占据欧盟市场的11%。

自2019年以来，其他三个最大的进口国分别是巴西（黄色）、澳大利亚（浅蓝）和泰国（中蓝）。

尽管中国出口到欧盟和英国的电动汽车绝对总额稳步上升，但近年来，随着电动汽车出口目的地的多样化，出口到这两个目的地的比例已大幅下降。

今年4月，路透社报道称，巴西超过欧盟市场的重要入口比利时，成为中国电动汽车的第一大出口市场。

然而，Carbon Brief根据乘联会的数据进行分析后发现，在2023年，包括燃料电池汽车在内的中国制造新能源汽车只有12%被出口，88%的新能源汽车在国内销售。

相比之下，德国是仅次于中国和日本的世界第三大汽车出口国，该国在2024年5月生产的30.8万辆汽车（包括内燃机车和电动汽车）中，有25万辆被出口。这相当于出口占比达到约81%。

此外，战略与国际研究中心数据显示，2023年上半年，中国出口的电动汽车中只有约50%是由中国企业生产的。其中占比最大的39%由特斯拉生产。该机构表示，西方和中国公司所建立的其他合资企业在2023年的出口中又占了9.5%。

§ 围绕“产能过剩”的争论是什么？

传统上，“产能过剩”是指产品过多、产能过大，而买家过少的情况。

上海官媒澎湃新闻引用国家统计局数据称，去年中国新能源汽车的总体 “产能利用率”（即实际“产量”与“产能”之比）介于57%与76%之间。

（澎湃新闻的另一篇报道称，当“产能利用率”低于79%——即生产的产品被使用或消费的比例低于79%，就会出现“产能过剩”。）

据澎湃报道，2023年，电动汽车制造商蔚来和小鹏的产能利用率低于50%，而只有比亚迪和特斯拉等少数主要品牌的产能利用率超过90%。这意味着，大多数中国新能源汽车制造商去年生产的汽车数量远超其销售量，这增加了整个新能源汽车行业“产能过剩”的可能性。

不过，姚喆告诉Carbon Brief，目前的“产能过剩争论”是由美国和其他西方经济体对中国在清洁技术产业的“主导地位”的担忧所推动的。

她补充道：“市场永远都不会处于完全平衡状态，因此产能过剩几乎是一种周期性现象。但要说实际中是否存在产能过剩问题，要比理论上复杂得多。”

《High Capacity》通讯的作者凯尔·陈（Kyle Chan；音译）认为，推动产能过剩辩论的是两种相互竞争的世界观。

一种观点认为，在“不公平的国家支持”的推动下，中国“某些产品的产量超过了其应有的份额”，从而导致产能过剩。凯尔·陈解释说，另一种观点则认为，“各方”都能从竞争中“获益”，尤其是消费者。就低碳技术而言，这是“地球的一大胜利”。

凯尔·陈补充说，争论本质上是关于“就业和公平感”的。

“产能过剩问题只出现在与某些工作岗位相关的某些产品上。”他说道，并表示，没有人指责中国在“服装、玩具或智能手机制造”领域引发了产能过剩。

姚喆称，欧盟和美国围绕电动车行业“不公平”竞争的争论，是一种“为本国产业在竞争中赢得时间的策略”。

美国和欧盟都已实施关税措施，以限制中国电动汽车对其国内市场和制造商的影响。

8月26日，继美国和欧盟之后，加拿大宣布将对中国生产的电动汽车征收100%的关税。然而，作为中国电动汽车的最大进口国之一，英国尚未宣布任何措施——迄今为止的报道表明，英国可能不会采取该措施。

不过，Carbon Brief的分析显示，电动汽车是将全球变暖限制在“远低于2°C或1.5°C”水平的“重要组成部分”。

能源与清洁空气研究中心（CREA）首席分析师柳力（Lauri Myllyvirta）表示，中国的目标是到2027年将新能源汽车销量占汽车总销量的比例提高到45%，这为中国实现其气候目标提供了“机会”。

今年7月，中国的新能源汽车销量占比已超过51%，这意味着该国可能比最初承诺的更早实现其气候目标。

§ 美国为何要加征关税？

今年5月，美国对中国产电动汽车的关税从2.5%提高到102.5%。

拜登总统解释称，美国加征关税是对中国“欺骗”行为及其电动车“对美国本土的损害”的回应。白宫在一份声明中表示，中国政府“大量补贴和非市场行为导致的产能过剩巨大风险”是做出这一决定的主要原因。

美国智库大西洋理事会高级研究员约瑟夫·韦伯斯特（Joseph Webster）告诉Carbon Brief，“为了创造公平的经济竞争环境，美国征收这些关税”，同时这也是“为了维护美国和其他地方的战略工业产能”。

上个月，路透社报道称，美国还可能“对中国制造的一些电动汽车软件实施限制”。华盛顿已经瞄准了几乎整个电动汽车供应链，其中包括电池和半导体。

§ 欧盟的措施是什么？

尽管北京呼吁布鲁塞尔“废除”其对中国电动车征收临时关税的提案，但该提案仍于今年7月生效。如果欧盟成员国届时支持把这一临时关税变成永久性关税，该关税的永久性提案将于11月生效。

根据欧盟早前的调查结果，不同的中国汽车制造商被征收不同的税率。据香港《南华早报》报道，国有企业上汽集团面临37.7%的关税，而私营企业比亚迪因为对调查更为合作，被征收17.1%的关税。

甘杰克告诉Carbon Brief，与他对话的欧盟政策制定者都“非常自豪，因为在这一过程中的每一步……（他们的行动）都符合世界贸易组织的规定”，其中包括对不同的中国电动汽车公司征收不同的关税税率。

正如欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）所解释的那样，欧盟的目标是“与中国接触，让北京纠正路线，从根本上解决问题”。

甘杰克认为，关税并非“旨在完全阻止所有中国电动汽车进口到欧洲”，而是“旨在试图减轻和阻止中国整个产业政策补贴计划带来的扭曲，而（欧盟政策制定者）对此的定义相当广泛”。

能源与清洁空气研究中心中国政策分析师林孝蓓（Belinda Schäpe）告诉 Carbon Brief，欧盟必须在制造商的经济利益与实现气候目标的需要之间取得平衡。她解释说：

“问题仍然是，欧盟在平衡经济和气候安全优先事项方面的长期目标到底是什么。欧洲汽车业是欧洲工业实力的核心，但它也忽视了电气化趋势……如果欧洲不想要中国电动汽车的大量份额，那么问题来了：2035年欧洲道路上的电动汽车将从何而来？也许更重要的是，谁愿意支付溢价？”

博科尼大学欧洲政策制定研究所所长丹尼尔·格罗斯（Daniel Gros）在Project Syndicate 的一篇文章中指出，美国和欧盟做法差异背后的一个关键驱动因素是“美国如此专注于与中国的地缘政治竞争，以至于它实际上已经关闭了中国绿色产品的市场”，而欧盟“没有那么大的主导地位可以失去”。

§ 英国的态度如何？

尽管7月份英国工党上台，但英国对中国电动汽车的政策迄今为止一直保持一致。前保守党交通大臣马克·哈珀（Mark Harper）回应了人们对中国电动汽车“涌入”英国市场的担忧，他强调，该国“强大”的法律结构“将确保公平竞争，并确保公平竞争的环境”。

新任贸易大臣乔纳森·雷诺兹（Jonathan Reynolds）和财政大臣雷切尔·里夫斯（Rachel Reeves）都表示，他们目前不考虑实施欧盟式的关税。

“我不排除任何可能，但如果你的行业非常依赖出口，你做出的决定（必须）适合该行业，”《金融时报》援引雷诺兹的话称。

然而，《泰晤士报》经济编辑梅赫林·汗（Mehreen Khan）在评论中指出，关税限制了英国避免对北京“恶性依赖”的能力。

她补充道：“如果中国商品的买家根本不够，那么关税最多只能迫使北京进行经济再平衡，而北京不愿意主动进行这种再平衡。”

《经济学人》的一篇文章认为，英国战略背后的“主要动机”可能是“担心报复性关税”。文章写道：“中国是劳斯莱斯、捷豹和宾利等高端制造商的一大出口市场，这些制造商占英国汽车业的很大一部分。失去中国大亨的市场将对他们造成伤害。”

§ 中国对此有何回应？

中国强烈反对欧盟征收进口关税。

中国商务部于8月9日就欧盟征收关税向世贸组织提起上诉。商务部表示，欧盟“初步裁定缺乏事实和法律依据，严重违反世贸组织规则，破坏全球应对气候变化合作大局”。

《金融时报》报道称，欧盟委员会回应称，它“正在‘仔细研究’中国申诉的细节”，并将“根据世贸组织程序适时作出反应”。

与此同时，与欧盟的“升级”贸易争端导致中国对欧洲乳制品发起“反倾销”调查作为反制措施。这是自欧盟宣布征收关税以来，继白兰地和猪肉之后，中国第三次展开此类调查。

北京还呼吁世贸组织专家组根据《通胀削减法案》解决美国对国产电动汽车补贴的争端。

世贸组织上个月表示，“中国政府支持政策总体上缺乏透明度，也可能引发有关某些行业产能过剩的争论”。

中国制造商 Neta Auto 认为关税是“暂时的挫折”——6月份中国新能源汽车出口增长率下降了20-30个百分点——这将激励中国企业开拓其他海外市场，例如非洲。

总部位于深圳的中国电子元件分销商Allchips的供应链负责人王晓建（Xiaojian Wang；音译）告诉Carbon Brief，美国的单独关税迫使汽车芯片行业减少“对欧洲、美国和日本芯片品牌的依赖”，转而选择“国内生产的汽车芯片”。

他说：“美国对中国半导体征收关税预计将进一步加速这一本地化进程。由于担心西方可能实施制裁，更多中国电动汽车制造商可能会将中国生产的汽车半导体视为可行的替代方案。

“据我所知，许多新能源汽车制造商都有自己的功率半导体部门。例如，比亚迪在中国还拥有汽车芯片供应工厂，以满足其新能源汽车制造的芯片需求。”

自由撰稿人张嘉豪对本文有贡献